공적 견해표명(선행조치), 신뢰보호의 원칙의 적용 요건

 

 

이전 글에서도 계속 쓰는 내용이지만 신뢰보호의 원칙은 이론+판례가 뒤섞이면 정말 팔괘진에 빠져버리는 아주 아스트랄한 경험을 하실 텐데요.

이 팔괘진의 입구에 해당하는 게 바로 이 신뢰보호의 원칙의 적용요건이라고 생각해요.

뭔 요건도 5~6개나 나오지 이 요건에 대한 이론 설명만 1페이지에 넘어가 거기에 판례는 또 몇십 개가 주르륵 따라 나와 아주 미쳐버릴 거 같아요.

그래서 이번 챕터는 나름대로 이론에 대한 설명과 판례를 이해하기 쉽게 정리를 해봤어요.

처음 공부해서 아직 감 못 잡은 분들은 주로 이론 위주로, 공부가 어느 정도 된 분들은 판례 암기 위주로 보시면 좋을 거예요.

 

 

 

 

1. 행정기관의 선행조치의 존재(신뢰의 대상)

교과서에 나와있는 내용으로는 '신뢰보호의 원칙이 성립하기 위해서는 개인의 신뢰보호의 대상이 되는 행정기관의 선행조치가 있어야 한다.'라고 적혀 있는데요

공적 견해표명은 과연 행정청의 어떤 행위까지를 이 공적 견해표명으로 인정할 건지

그리고 대통령(각 지방자치단체의 장)을 필두로 한 행정부 내부의 누가 얘기하는 것까지를 믿어야 하는지

그리고 앞선 글에서 잠깐 언급한 묵시적 견해표명이라고 하는 것이 있는데 과연 이 묵시적 견해표명은 어떤 경우에 인정되느냐 예요.

 

(1) 선행조치(공적 견해표명)에 해당하는 행정기관의 행위는 과연 어떤 것이 있을까?

즉, 개인의 신뢰의 대상이 되는 행정기관의 행위는 과연 어떤 게 있을까 인데요

결론은 웬만한 건 다 인정된다고 보면 돼요.

- 법령·행정규칙·행정행위·확약·행정계획·행정지도·기타 모든 국가의 행정작용이 포함

- 반드시 명시적·적극적 언동에 국한하지 않고 묵시적·소극적 견해표명도 가능

- 단!! 부작위가 묵시적 견해표시로 인정받기 위해서는 일정한 의사표시를 한 것으로 볼 수 있는 특별한 사정이 필요

- 선행조치가 적법한 행위인지 위법한 행위인지도 가리지 않음.

 (종전 행정관행이 위법적인 경우(불법에의 평등대우)에는 적용되지 않는 행정의 자기구속의 원칙과는 다르게 신뢰보호의 원칙은 위법한 행정작용에 대한 신뢰도 보호함)

다만, 무효행위, 아직 처분행위가 존재하지 않는 기대이익이나 예상이익의 경우는 신뢰의 대상이 인 됨.

 

 

 

(2) 누가 한 행동(조치, 언행 등)까지 포함되는가?

원칙

원칙적으로는 일정한 책임이 있는 지위에 있는 공무원에 의하여 이루어져야 함.(원칙)

(대통령, 장관, 처장, 청장 등 권한 있는 기관의 행위)

 

예외

예외적으로 행정조직상의 형식적인 권한 분장에 구애될 것은 아니고 담당자의 조직상의 지위와 임무, 당해 언동을 하게 된 구체적인 경위 및 그에 대한 상대방의 신뢰 가능성에 비추어 실질에 의하여 판단하므로 행정청이 아닌 소속 공무원(보조기관, 담당공무원)이 해도 무방.(대판2006.4.28 2005두9644)

 

 

 

(3) 묵시적 표시가 신뢰보호의 요건인 선행조치로 인정받기 위한 조건

묵시적 의사표시란 '문자나 언어로 표현되지는 않았지만 법률행위의 제반 사정에 비추어 의사표시가 있었다고 인정되는 경우'라고 지식백과에 써져 있는데요.

음~, 쉽게 말하면 '말하지 않아도 알아요~, 그냥 바라보면'이라고 생각하면 될 텐데요.

앞서 글에서 썼던 보세운송면허세의 경우에서 분명히 행정청에서는 세금을 부과할 수 있었는데 부과를 안 했죠.(부작위)

하지만 이 부작위(세금 미부과)가 단순히 행정청의 실수라고 볼 수 있는 게 아니라 수출증대라는 공익적인 목적 때문에 세금 부과를 안 한 거잖아요?(특수한 사정이 있는 경우에 해당)

이 사실을 행정청, 사업자 모두 알고 있었잖아요??

행정청이 명시적으로 '세금 면제를 해줄게'라고 말하지 않더라도 서로 알고 있었잖아요???

그렇죠오오????

즉, 묵시적 의사표시가 선행조치로 인정받기 위해서는 일정한 의사표시를 한 것으로 볼 수 있는 특별한 사정이 인정될 수 있어야 가능하다 예요.

 

관련 판례

주의) 선행조치(공적 견해표명)으로 인정받았다고 무조건 신뢰보호의 원칙의 적용을 받을 수 있다는 건 아니에요.

바로 뒤에서 또 쓸 요건까지 다 충족해야 신뢰보호의 원칙으로 비로소 인정받을 수 있는 거고요.

지금 쓰는 판례는 신뢰보호의 원칙의 첫 번째 요건인 선행조치(공적 견해표명)으로 과연 인정되는가, 안 되는가를 보는 거라고 생각하셔야 해요.

 

공적 견해표명(선행조치) 인정 사례

공적 견해표명(선행조치) 부정 사례

- 세무서 직원들이 골절치료기구의 수입판매업자에게 명시적으로 골절치료기구가 부가가치세 면제 대상이라는 세무지도(행정지도에 대한 공적 견해표명 인정) - 구청장의 지시에 따라 그 소속 직원이 적극적으로 나서서 대체 부동산 취득에 대한 취득세 면제를 제의함에 따라 그 약속을 그대로 믿고 구애 대하여 그 소유 부동산에 대한 매각 의사를 결정한 경우 - 국세청장이 훈련교육용역의 제공이 사업경영상담업에 해당하는 것으로 본다는 회신 - 폐기물 처리사업계획서 적정통보 - 충주시청의 토지거래계약허가 담당공무원이 종교법인인 대순진리회의 종교회관에 대한 토지형질변경과 건축허가가 가능하다는 견해표명 - 무권한자인 보건사회부 장관이 '의료취약지 병원설립운영자 신청공고'를 하면서 국세 및 지방세를 비과세 하겠다고 발표했지만, 지방세 주무장관인 내무부장관이나 시·도지사가 도 또는 시·군에 대해 지방세 감면조례 제정을 지시하여 그 조례에 대한 승인의 의사를 미리 표명한 경우 - 구 지방세법 제288조 제2항에 정한 '기술진흥단체인지 여부에 관한 질의에 대해 건설교통부장관과 내무부장관이 비과세 의견으로 회신한 경우 - 안산시의 도시계획과장과 도시계획국장이 도시계획사업의 준공과 동시에 사업부지에 편입한 토지에 대한 완충녹지 지정을 해제함과 아울러 당초의 토지소유자들에게 환매하겠다는 약속 - 대통령이 담화를 발표하고 이에 따라 국방부 장관이 삼청교육 관련 피해자들에게 그 피해를 보상하겠다고 공고

1. 일반론적 견해표명의 경우 - 건설교통부 장관의 기초자치단체 도시기본계획 승인과 건축제한의 해제 - 병무청 담당부서의 담당공무원에게 공적 견해의 표명을 구하는 정식의 서면질의 등을 하지 아니한 채 총무과 민원팀장에 불과한 공무원이 민원봉사차원에서 상담에 응하여 안내한 것을 신뢰한 경우 - 행정청이 지구단위계획을 수립하면서 그 권장용도를 판매·위탁·숙박시설로 결정하여 고시한 행위 - 지상에 예식장 대형 할인매장 및 자율식당을 건축하는 것이 관계 법령상 가능한지 여부를 질의하는 민원 예비심사를 의뢰하여 피고로부터 그 결과를 통보받았는데, 그 통보서에 첨부된 관련부서 협의 결과에 따르면 지적민원과 의견으로 '개발이익환수에 관한 법률'에 '저촉사항 없음'이라고 기재한 경우 동법상 개발부담금 부과대상이 아니라는 공적 견해표명이 아님 2. 조세 관련 - 과세관청이 공한지에 대하여 중과세율을 적용하지 아니하고 그 지상의 무허가 건물에 대해 재산세를 부과징수 - 과세관청이 납세의무자에게 면세사업자등록증을 교부하고 수년간 면세사업자로서 한 부가가치세 예정신고 및 확정신고를 받은 행위(대판 2002.9.4, 2001두9370) - 재정경제부가 1998.6.9 신문 등 언론매체를 통해 '법인이 구조조정을 위해 1999.12.31 이전에 부동산을 매각하는 경우 그 부동산을 비업무용 부동산에서 제외하는 것으로 법인세법 시행규칙을 개정하여 법제처의 심의를 거처 6월 말경 공포·시행할 예정'이라고 발표한 경우 - 지방해운항만청장이 도세인 지역개발세의 과세관청이나 그 상급 관청과 아무런 상의 없이 이를 면제한다는 취지의 공적인 견해를 표명 - 토지의 양도로 인한 소득이 사업소득에 해당하는 사실을 알지 못하고 양도소득세 등 부과처분을 한 경우 종합소득세를 부과하지 않겠다는 견해를 표명한 것이 아님. - 등록세 중과 대상인 부동산 등기에 대해 담당공무원으로부터 통상의 세율을 적용한 등록세 고지서를 교부받은 사유. 3. 착오로 인한 경우 - 지방병무청장이 일본에서 거주하는 자로 잘못 알고(착오) 징병검사를 연기한 것이고, 사정이 비슷한 형들에 대해 제2국민역 처분(병역면제)을 한 경우 - 단순히 착오로 어떠한 처분(도로점용료 부과처분)을 계속한 경우 4. 권한의 주체가 다른 경우 - 경주시장의 종합의료시설의 도시계획사업 시행자지정 및 실시계획인가처분을 한 경우 고분발굴허가를 받을 수 있다는 공적 견해표명이 아님. - 관광숙박업사업계획 승인 시 부대시설에 대한 사업계획을 포함하여 승인한 경우 5. 기타 - 실제의 공원구역(화랑공원)과 다르게 경계측량 및 표지를 설치한 십수 년 후 착오를 발견하여 지형도를 수정한 조치 - 행정청이 환지확정되기 이전의 종전 토지에 대해 건축허가를 한 바 있지만 원고가 소유권을 취득하기 이전의 종전 토지를 대상으로 한 경우 - 국회에서 법률안을 심의하거나 의결한 사정 - 헌법재판소의 위헌 결정

 

이 부분도 암기할 때 비슷한 사례 끼리 묶어서 외우면 헷갈리지 않게 정리할 수 있어요.
선행조치 인정사례(신뢰보호의 원칙 적용될 수 있음) 선행조치로 인정됐다고 하여 100% 신뢰보호의 원칙이 적용되는 게 아님 - 이후 나오는 요건을 모두 충족해야 신뢰보호의 원칙의 보호를 받을 수 있지 선행조치로만 인정됐다고 해서 모든 케이스가 보호받는 건 아님에 주의	선행조치 부정사례(신뢰보호의 원칙 적용 안 됨)
장관·처장·청장 등의 언급이 인정된 사례 - 무권한자인 보건사회부장관이 '의료취약지 병원설립운영자 신청공고'를 하면서 국세 및 지방세를 비과세하겠다고 발표했지만, 지방세 주무장관인 내무부장관이나 시·도지사가 도 또는 시·군에 대해 지방세 감면조례제정을 지시하여 그 조례에 대한 승인의 의사를 미리 표명한 경우	장관·처장·청장 등의 언급이 부정된 사례 - 건설교통부장관의 기초자치단체 도시기본계획승인과 건축제한의 해제 - 지방해운항만청장이 도세인 지역개발세의 과세관청이나 그 상급관청과 아무런 상의 없이 이를 면제한다는 취지의 공적인 견해를 표명
면세 관련 - 세무서 직원들이 골절치료기구의 수입판매업자에게 명시적으로 골절치료기구가 부가가치세 면제대상이라는 세무지도(행정지도에 대한 공적 견해표명 인정) - 국세청장이 훈련교육용역의 제공이 사업경영상담업에 해당하는 것으로 본다는 회신	면세 관련 - 과세관청이 납세의무자에게 면세사업자등록증을 교부하고 수년간 면세사업자로서 한 부가가치세 예정신고 및 확정신고를 받은 행위
무권한 관련 - 무권한자인 보건사회부장관이 '의료취약지 병원설립운영자 신청공고'를 하면서 국세 및 지방세를 비과세하겠다고 발표했지만, 지방세 주무장관인 내무부장관이나 시·도지사가 도 또는 시·군에 대해 지방세 감면조례제정을 지시하여 그 조례에 대한 승인의 의사를 미리 표명한 경우	무권한 관련 - 건설교통부장관의 기초자치단체 도시기본계획승인과 건축제한의 해제 - 지방해운항만청장이 도세인 지역개발세의 과세관청이나 그 상급관청과 아무런 상의 없이 이를 면제한다는 취지의 공적인 견해를 표명

 

 

 

 

2. 보호가치 있는 신뢰

(1) 보호가치의 판단기준

행정청의 선행조치에 대한 사인의 신뢰는 보호할 만한 것이어야 함.

상대방이 해정청의 선행조치(공적 견해표명)을 신뢰하는데 잘못(사기, 강박 등)이 없어야 함.

내가 사기 쳐서 남에 땅에다 근저당설정을 해놓고 이 근저당설정이 된 걸 믿었다고 한다면?!

말도 안 되겠죠?

즉 상대방이 신뢰를 얻기까지의 과정에서 귀책사유가 있는 행위를 했느냐 안 했느냐에 따라 판단

 

 

(2) 귀책사유의 유형

① 상대방의 사기나 사위·허위, 사실 은폐, 증수뢰(뇌물수수) 등 부정행위

② 악의

③ 상대방이나 수임인 등 관계자의 과실

 

 

 

관련 판례

귀책사유가 인정된다면 신뢰보호의 원칙이 적용 안 돼요. 즉 귀책사유 없는 신뢰여야만 신뢰보호의 원칙 적용이 가능하다고 보시면 돼요

상대방의 사기나 사위·허위, 사실 은폐, 증수뢰(뇌물수수) 등 부정행위 1. 사실 은폐나 사위 - 처분의 하자가 당사자의 사실은폐나 기타 사위의 방법에 의한 신청행위에 기인한 것이라면 당사자는 그 처분에 의한 이익이 위법하게 취득되었음을 알아서 그 취소 가능성도 예상하고 있었다고 할 것이므로 그 자신이 위 처분에 관한 신뢰이익을 수용할 수 없음은 물론 행정청이 이를 고려하지 아니하였다고 하여도 재량권의 남용이 되지 않는다. 2. 충전소설치예정지로부터 100미터 내에 있는 건물주의 동의를 모두 얻지 아니하였음에도 불구하고 이를 갖춘 양 허가신청 3. 허위의 고등학교 졸업증명서를 제출하는 사위의 방법에 의한 하사관 지원의 하자를 이유로 하사관 임용일로부터 33년이 경과한 후에 행정청이 행한 하사관 및 중사관 임용취소처분은 적법하다. 4. 과거 개인택시운송사업면허(특허)를 취득했다가 양도한 후 10년이 경과되지 아니하여 '자동차운수사업법 시행규칙'에 따라 면허자격이 없음에도 불구하고 이를 숨긴 채 면허신청을 하여 면허를 받은 경우

악의 1. 택시운송사업자로서는 자동차운수사업법의 내용을 잘 알고 있어 교통사고를 낸 택시에 대해 운송사업면허가 취소될 가능성을 예상할 수 있다.  - 교통사고가 일어난 지 1년 10개월이 지난 뒤 그 교통사고를 일으킨 택시에 대하여 운송사업면허를 취소하였더라도 택시운송업자로서는 자동차운수사업법의 내용을 잘 알고 있어 교통사고를 낸 택시에 대하여 운송사업면허가 취소될 가능성을 예상할 수도 있었으므로 그 운송사업면허의 취소가 행정에 대한 국민의 신뢰를 저버리고 국민의 법 생활의 안정을 해치는 것이어서 재량권의 범위를 일탈한 것이라고 보기는 어렵다.(대칸 1989.6.27, 88누6283) 2. 토지형질변경 불허가 처분이 종래 그 일대의 토지에 관한 주택조성사업의 준공검사 당시 이른바 원형택지로 남아 있던 토지에 대하여는 건축 시 별도로 도시계획법 소정의 형질변경 등에 관한 허가를 득하여 택지정지를 하여야 건축행위를 할 수 있다는 등의 조건을 붙인 점에 비추어 신뢰보호의 원칙에 반하는 것으로서 위법하다고 할 수 없다.

상대방이나 수임인 등 관계자의 과실 1. 수임인인 건축사의 중과실을 건축허가의 상대방인 건축주의 귀책사유로 인정  - 건축주와 그로부터 건축설계를 위임받은 건축사(수임인)가 상세계획지침에 의한 건축한계선의 제한이 있다는 사실을 간과한 채 건축설계를 하고 이를 토대로 건축물의 신축 및 증축 허가를 받은 경우, 그 신축 및 증축 허가가 정당하다고 신뢰한 데에 귀책사유가 있다. 2. 타교(청주대학교 교수가 숭실대학교에서도 강의) 출강 금지규정 위반이라는 직무위반행위에 대하여 징계받지 아니할 것으로 믿었다 하여도 이러한 신뢰는 주관적인 규범인식이지 보호받을 이익이라 할 수 없고, 타교 출강이 직무위반임을 알면서도 징계사유로는 되지 아니한다고 믿은 것이 되어 그 신뢰에는 원고가 주의의무를 다하지 못한 과실이 있음이 인정되므로 보호받을 가치 없는 신뢰라 할 것이어서 원고를 징계 처분한 것이 신뢰보호의 원칙에 위반되는 것으로 볼 수 없다.

 

 

 

 

3. 신뢰에 기초한 상대방의 조치(처분, 처리행위)의 존재(처리보호)

신뢰보호의 원칙은 상대방이 행정청을 믿고 뭔가 행동을 했을 때 그에 반하는 내용으로 번복할 경우 상대방이 이전 행정청의 행동을 믿고 뭔가 한 행위(신뢰에 기초한 상대방의 조치)를 보호하기 위한 거라고 보시면 돼요.

즉 행정청의 행위를 단순히 믿었다고 다 되는 게 아니라 행정청의 행위를 믿고 뭔가 행동으로 옮긴 게 있어야 보호가 가능하다고 보시면 돼요.

- 당사자가 행정기관의 선행조치를 믿고 어떠한 행위를 했어야 함.

- 신뢰보호는 행정기관의 행위의 존속에 대한 신뢰 자체를 목적으로 하는 것이 아니라 행정기관의 조치를 믿고 따른 사인을 보호하기 위한 것.

- 신뢰에 기한 어떠한 처리(투자, 건축 개시, 이주, 공유수면매립, 토지형질변경, 직원의 고용 등)을 해야 함.

- 처리행위는 적극적·소극적 행위에 관계없이 행정기관의 선행행위에 따른 모든 행위를 의미.

 

 

 

 

4. 선행조치에 반하는 행정작용

- 말한 대로 하지 않는 다고 생각하면 돼요.

 

 

 

 

5. 상당인과관계

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

여기까지가 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위한 요건에 대한 내용(이론)과 판례 정리예요

이렇게 분리해놓고 보니 이해가 좀 되시나요?

신뢰보호의 원칙은 요건이라든가 적용 영역과 관련해서 내용이 많고 또 사이사이 판례도 정말 더럽게 많이 들어가 있어서 공부 별로 안 된 상태에서 보시면 거짓말 안 하고 멘붕와요.

그래서 이렇게 이론 따로 판례 따로 분리해서 정리를 해본 거고요.

'공부가 얼마 안 돼서 내용 잘 모르겠다'고 하시는 분들은 욕심내서 판례 외울 생각은 하지 마시고요, 최대한 이론 내용을 봐서 이해하는데 집중(그렇다고 판례를 아예 건너뛰라는 건 아니고요, 판례도 꼼꼼히 읽되 이론 이해에 집중)하시고요.

어느 정도 공부가 돼서 내용은 봤을 때 웬만한 건 다 이해가 된다고 하시는 분들은 아시죠?

판례 암기!!

기출문제 풀어보면 행정법의 95%가 판례에 관련된 내용을 묻는 문제니 '판례 너무 많아 ㅠㅠ' 이렇게 좌절하지 마시고요, 여기서 판례를 하나를 더 외우면 시험장에서 100점을 맞을 수 있다는 생각으로 외우세요.

많이, 그리고 자주 보시다 보면 분명히 외워지니까 너무 낙담 마시고 힘내세요.

참고로 제가 위에 적은 판례도 제가 공부한 교재에 있는 판례를 100% 다 적은 게 아니에요.

그러니 제가 적은 판례도 당연히 암기하셔야 되고요, 여러분이 공부하고 있는 최신 개정판 행정법에 나와 있는 판례까지 암기하셔야 해요.

이왕 이렇게 된 거 판례 많다고 포기하지 마시고 열심히 공부하셔서 행정법에서 꼭 좋은 결과 있길 바래요.

화이팅!!!!